Одним из основных механизмов осуществления земельной политики государства и регулирования земельных отношений является землеустройство. Система землеустройства является главным звеном, обеспечивающим повышение экономической эффективности использования составных частей земельно-имущественного комплекса страны, ведения государственного кадастра недвижимости, управления земельными ресурсами государства, осуществления полноценного земельного контроля. В любой стране эффективность земельной политики определяется уровнем государственного регулирования проведения землеустройства.
Отечественный и зарубежный опыт показывает, что только на основе землеустроительной документации, в комплексе увязывающей правовые, экономические, социальные, экологические, технологические и технические вопросы создания и совершенствования землепользования, возможно обеспечить повышение эффективности проводимых земельных преобразований, законодательное оформление и обеспечение гарантий прав земельной собственности, что является основным условием развития рыночной экономики. (1)
Землеустроительная деятельность осуществляется на всех землях независимо от их целевого назначения и форм собственности через научно-обоснованную, гласно обсужденную и в установленном порядке утвержденную землеустроительную документацию - прогнозы, программы, схемы и проекты, материалы обследований изысканий.
Режим и целевое использование земель, организация территории, комплекс мер по поддержанию устойчивых ландшафтов и охране земель являются обязательными для собственников и пользователей земли, а также органов государственной власти и управления.Внесение изменений в землеустроительную документацию допускается лишь с разрешения утвердившего ее органа.
Землеустройство проводится по решениям органов государственной власти и управления, местного самоуправления, по инициативе Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству, комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов РФ, административных районов и городов или по ходатайству заинтересованных собственников и пользователей земли, а также граждан и юридических лиц, претендующих на получение земельного участка. (2)
Землеустроительная деятельность регулируется Конституцией РФ, земельным законодательством РФ, законодательными и правовыми актами субъектов РФ, а также нормативными актами, определяющими содержание, порядок разработки, утверждения и реализации землеустроительной документацию. (3)
Термин «землеустройства» появился в русском лексиконе в 1906 г. (4) До этого работы, связанные с распределением земель, называли межеванием, под которым понимался процесс, установленный законом и направленный на разграничение земельной собственности. (5) Межевание определялось также как деятельность государственных органов по юридическому оформлению земель и не относилось к поземельно-устроительным мерам. (6)
В отличие от межевания, землеустройство в это время понималось шире и преследовало не только цели правового оформления границ земельных собственников, но и приспособления земли и наивыгоднейшему хозяйственному использованию, т.е. «экономического устройства землевладения». (5)
В дальнейшем между терминами «межевание» и «землеустройство» грани стерлись и под землеустройством стали понимать все вышеперечисленные действия.
Однако понятие землеустройства трактовалось по-разному. Первое время доминировали административно-правовое, технико-экономическое и организационно-хозяйственное понимание его сущности, задач и содержания.
Административно-правовое содержание землеустройства было заложено в трудах профессоров О.А. Хауке, Н.П. Рудина, Б.С. Мартынова. Понятие землеустройства включало в себя правовое содержание и определялось как основанная на установленных в законе началах деятельность государственной власти, направленная на преобразование существующих земельных прав отдельных владельцев с целью создания самостоятельных подземельных владений. (7) При этом землеустройство связывалось с преобразованием имеющихся земельных отношений. (8)
Технико-экономической позиции придерживались профессора Ф.Г. Некрасов, К.Н. Сазонов, В.И. Киркор, А.А. Ржаницын. Они считали, что в основе землеустройства лежат технические действия по приспособлению земельных площадей (размеров, конфигурации, размещения) к социально-производственным целям и задачам.
Профессор Ф.Г. Некрасов писал, что «землеустройством надлежит называть лишь такую социальную организацию землепользования (территории), которая сопровождается технической реорганизацией площади в пространственном отношении». (4)
Организационно-хозяйственную точку зрения на содержание землеустройства выдвинул профессор И.Е. Герман. Он определил землеустройство как «переделку имений по форме и содержанию в состояние наиболее удобное и выгодное в целях сельского хозяйства…». (9)
Данную точку зрения развивали затем многие ученые: И.В. Мозжухин, Н.П. Огановский, В.В. Редькин и др.
Если обобщить теоретические доводы, высказанные данными учеными по поводу различного понимания землеустройства, а также учесть исследования в этом направлении, (10) то можно сделать следующие выводы:
1. Появление различных теорий землеустройства было обусловлено многообразным содержанием и видами землеустроительных работ, включающих в себя юридические, технические, социально-экономические действия, и их абсолютизацией, а также недостаточным уровнем развития землеустроительной науки и практики.
2. Говоря о различных сторонах землеустройства, следует иметь в виду, что оно влияет на все стороны общественного производства. Поэтому, признавая административно-правовое значение землеустройства, необходимо иметь в виду также, что юридические, правовые нормы, по сути дела, выражают определенные производственные отношения, соответствующие экономическому строю общества. По этому поводу К. Маркс писал: «Как политическое, так и юридическое законодательство всего только выражает, протоколирует требования экономических отношений». (11)
3. Аналогичным образом нельзя абсолютизировать технико-экономическую и организационно-хозяйственную стороны землеустройства. Это может повлечь за собой отрицание народнохозяйственной значимости землеустройства, его классового характера, необоснованно сократить границы применения, снизить социально-экономическую роль. (12)
С точки зрения развития общества и производства землеустройство представляет собой социально-экономическое явление, имеет социально-экономическую природу, содержание и экономическую сущность. В этой же связи землеустройство может являться предметом исследования. Землеустроительная наука при этом относится к системе экономических наук и изучает действие системы экономических законов, формы их проявления в процессе использования земли и вскрывает на этой основе закономерности организации территории в общественном производстве и его составных частях.
Сформулируем понятие землеустройства как социально-экономического явления. При этом будем иметь в виду следующее. В буквальном смысле слово землеустройство представляет собой наведение определенного порядка в распределении и использовании земли, которое проявляется через соответствующую организацию территории и средств производства, неразрывно связанных с землей.
Известно также, что под процессом вообще понимается ход, развитие явления, последовательная смена состояний чего-либо.
В этой связи землеустройство – это социально-экономический процесс целенаправленной организации территории и средств производства, неразрывно связанных с землей, происходящий под воздействием развития и совершенствования производительных сил и производственных отношений общества.
Данное определение землеустройства обладает следующими основными преимуществами:
Во-первых, оно применимо к различным общественно-экономическим формациям.
Во-вторых, землеустройство носит объективный характер, проявляющийся в последовательном изменении различных форм организации использования земли (территории) под влиянием объективно действующих экономических законов общества.
В-третьих, данное определение предполагает, что землеустройство осуществляется в интересах господствующего класса и может проводиться государственными органами.
В-четвертых, диалектически изменяющаяся организация территории представляет собой своеобразную форму движения материи, подчиняющуюся определенным законам и закономерностям, которые вскрываются в ходе научного познания. (13)
Экономическая сущность землеустройства заключается в наиболее полном соответствии форм и элементов организации территории (площади, размещение, конфигурация, структура земельных участков, их границы) потребностям и формам организации и повышения эффективности общественного производства, технологии выполнения производственных процессов на земле и задачами её рационального использования.
Общая цель землеустройства - получение определённого экономического результата. Для этого организация территории должна быть в максимальной степени подчинена настоящим и будущим потребностям производства, а так как любое производство направлено в той или иной степени на решение социальных вопросов, следовательно, это ещё раз подтверждает то, что землеустройство также носит социальный характер.
Основные задачи землеустройства на современном этапе.
1)реализация земельной политики государства путем экономически и экологически обоснованного распределения земель по формам собственности и субъектам права на землю, создание социальных фондов земель, формирования рациональной системы землепользования, обеспечение социальной справедливости преобразований и гарантией конституционных прав на землю;
2)осуществление перспективного распределению земель по организации рационального использования всех категорий земель.
3)проектирование и закрепление границ муниципальных и других административно-территориальных образований, закрепление на местности черты городов и других поселений;
4)образование новых и упорядочение существующих земельных участков, оформление планов их границ и закрепление границ земельных участков на местности;
5)подготовка землеустроительной документации, необходимой для принятия органами государственной власти РФ и субъектов РФ, органами местного самоуправления решений по управлению земельными ресурсами, а также для осуществления оборота земель и государственной регистрации прав на землю;
6)получение информации о количественном и качественном состоянии земель, об их использовании и оценке качества, необходимой для разработки землеустроительной документации, ведения государственного земельного и иных кадастров, мониторинга земель, государственного контроля за использованием и охраной земель.
7)разработка мероприятий по сохранению и улучшению природных ландшафтов, восстановлению и повышению и плодородия почв;
8) рекультивация нарушенных земель, землевание малопродуктивных угодий, защита земель от эрозии, опустынивания, подтопления и предотвращение других негативных явлений в состоянии земель;
9)проведение внутрихозяйственной организации территорий землепользований с созданием пространственных условий, обеспечивающих рациональное функционирование объекта землеустройства.
Так как землеустройство, по своей сути, является экономическим мероприятием. Оно всегда направлено на организацию использования средств производства и проводится в конкретной экономической ситуации, обусловленной экономическими законами. При его осуществлении учитываются многие факторы экономического порядка: перспективы экономического развития, валовая и товарная продукция, организационно-хозяйственная структура сельскохозяйственных предприятий, трудовые ресурсы, структура земельных угодий, посевных площадей, обеспеченность производственными фондами, энерговооружённость, специализация, производительность труда, себестоимость продукции, экономическая оценка земель.
Учёт экономических условий при землеустройстве производится двояко. С одной стороны, происходит приспособление территории к нуждам производства путём предоставления земель, установления целесообразного состава, площадей и размещения угодий, мелиорации земель, приближения грузоёмких и трудоёмких культур к хозяйственным центрам, улучшения конфигурации земельных массивов, ликвидации мелкоконтурности. С другой стороны, осуществляется приспособление сельскохозяйственного производства к территории с учётом её конкретных особенностей. В результате приводится в порядок существующее использование земель, осуществляется их рациональное использование, которое способствует эффективному ведению сельскохозяйственного производства. (14)
Основные закономерности развития землеустройства.
Содержание современного землеустройства складывается на основе закономерностей. Как социально-экономическое явление землеустройство возникло в глубокой древности и развивается по мере развития земельных отношений. Земельные отношения также формируются не изолированно, а являются составной частью производственных отношений.
Производственные отношения охватывают все стороны жизни и деятельности человеческого общества.
Поскольку всякое производство есть общественное производство, то люди, участвующие в процессе труда, вступают в производственные отношения.
Средства производства и люди, приводящие в движение эти средства, составляют производительные силы общества. Производительные силы создаются человеком в процессе его исторического развития и являются продуктом всей предшествующей деятельности. Определяющим элементом производительных сил служат орудия труда — машины, инструменты, оборудование и, конечно, земля как всеобщее средство производства и пространственный операционный базис.
Производительные силы и производственные отношения в их противоречивом единстве составляют способ производства. Способ производства определяет общий уровень развития человеческого общества и характеризует использование всех ресурсов: природных, земельных, трудовых, материально-технических и т. д. Землеустройство как социально-экономическое явление в полной мере зависит от сложившегося способа производства, поскольку оно является одновременно элементом и производительных сил, и производственных отношений.
В качестве элемента производительных сил землеустройство проявляется в том, что способствует улучшению использования земли, накоплению ее производительного потенциала. Организация территории, формирование землевладений и землепользовании есть важнейшая составляющая размещения производительных сил и территориальной организации производства.
Землеустройство так же заметно влияет на размещение средств производства, неразрывно связанных с землей: мелиоративных и водохозяйственных систем, дорожной сети, зданий и сооружений, противоэрозионных и других элементов организации территории.
Одновременно землеустройство является элементом производственных отношений, так как в ходе организации использования земли (как природного ресурса) воспроизводятся условия существования человека и всякого производства. Реализация производственных отношений неосуществима без землеустройства, поскольку строительство любых предприятий требует выделения конкретных земельных участков.
В системе земельных отношений роль землеустройства еще более значима. Посредством землеустройства (как мы рассматривали выше) реализуются права на земельные участки, организуются землевладения и землепользования, устанавливаются границы земельных участков и осуществляются другие мероприятия. Таким образом, землеустройство является одновременно элементом производительных сил и элементом производственных отношений, а в итоге составной частью общественного способа производства. В этом заключается первая закономерность землеустройства.
Вторая закономерность заключается в том, что землеустройство имеет государственный характер. На первый взгляд, это противоречит представлениям о землеустройстве как социально-экономическом явлении. На самом деле противоречия нет, если исходить из того, что государство концентрирует и выражает общественные интересы, объективные закономерности. Территория государства суверенна, поэтому оно заинтересовано в регулировании земельных отношений, организации использования всей земли, независимо от видов и форм собственности. Землеустройство нацеливается государством на укрепление и развитие новых, современных форм землевладения и землепользования, улучшения территориальной организации народного хозяйства, прежде всего в агропромышленном комплексе.
Государство посредством землеустроительных мероприятий охраняет землю, устанавливает рациональные формы использования земли, распределяет ее по функциональному назначению, между отраслями и субъектами хозяйствования. Поэтому по своему содержанию землеустройство превращается в государственный механизм регулирования земельных отношений и организации использования земельных ресурсов.
Государственный характер землеустройства выражается в следующем:
• характер и конкретное содержание землеустройства определяется земельным законодательством;
• организация и финансирование землеустроительных работ осуществляется в основном государством;
• руководство землеустроительными мероприятиями, контроль за их осуществлением и охрана земли осуществляются государственными землеустроительными органами;
• государство определяет и регулирует землеустроительный процесс. Предоставление, изъятие земельных участков и другие землеустроительные действия осуществляются на основе решений компетентных органов государственной власти;
• государство организует подготовку землеустроительных кадров высшего и среднего звена.
Исторический опыт развития землеустройства в России показывает, что его содержание всегда определялось экономическими, социальными и политическими задачами государства. Вместе с тем, даже следуя государственной политике, землеустройство находило рациональные формы организации территории, объективно сглаживая негативные политические тенденции. Не случайно, что проведение земельных реформ и этапы земельных преобразований были связаны с реорганизацией землеустроительной службы.
Третья закономерность землеустройства, определяющая его развитие в соответствии с потребностями народного хозяйства, наиболее четко проявилась в советский период.
Из курса «История земельных отношений и землеустройства» известны основные этапы реформирования земельных отношений после Октябрьской революции: земельные преобразования в период военного коммунизма; земельные отношения в период нэпа; коллективизация сельского хозяйства; земельные отношения в условиях колхозно-совхозного производства; земельная реформа 90-х годов. Известно также, что задачи, содержание и характер проведения землеустройства в эти периоды соответствовали единой политике государства.
Следует подчеркнуть: эта закономерность проявляется не в слепом следовании указаниям политического или хозяйственного руководства страны (даже если они облачены в форму закона), а во внесении профессионально обоснованного содержания во все землеустроительные действия. Даже в период военного коммунизма на фоне сплошной ликвидации помещичьего землепользования и уравнительного перераспределения земли сохранялось рациональное звено сельскохозяйственного землепользования, обеспечивающее известные условия: сохранение крупных государственных «опорных» сельскохозяйственных предприятий, рациональное соотношение земельных, трудовых и материальных ресурсов в крестьянских хозяйствах,коллективное использование лесных, сенокосных и пастбищных угодий, охрану земель. В период нэпа в основу землеустройства также были заложены профессиональные требования: упорядочение крестьянского землепользования, повышение эффективности сельскохозяйственного производства и культура земледелия.
В 30-е годы, в связи с коллективизацией сельского хозяйства, землеустройство выполняло задачи по формированию землепользовании колхозов и совхозов, юридическому и физическому закреплению земель, организации севооборотов, а позднее — по межхозяйственному и внутрихозяйственному землеустройству, нацеленному на организацию рационального и эффективного использования всех земель. В течение 50-80-х годов были реализованы новые задачи землеустройства, соответствующие потребностям народного хозяйства: проводились крупномасштабные землеустроительные мероприятия в связи с освоением целинных и залежных земель; противоэрозионная организация территории, работы по укрупнению и разукрупнению хозяйств в целях оптимизации размеров землепользования; мероприятия по перераспределению земель и формирование многоукладного сельского хозяйства. В настоящее время основные землеустроительные работы направлены на реализацию земельной реформы: формирование землепользования крестьянских хозяйств, установление черты сельских населенных пунктов, реорганизация землепользовании и другие цели.
Таким образом, землеустройство не только развивается в соответствии с потребностями народного хозяйства, выполняя при этом определенный государственный заказ, но также активно влияет на государственную земельную политику. Для осуществления такого влияния необходимы два условия: во-первых, организация территории, реализуемая в процессе землеустройства, должна быть вполне рациональна и эффективна; во-вторых, само землеустройство должно постоянно совершенствоваться и развиваться.
Как первое, так и второе связано не только с накоплением профессионального опыта, но и с хорошо поставлен-ным научно-методическим обеспечением. Вполне закономерно поэтому, что содержание и методы землеустройства постоянно совершенствуются на научной основе.
Как всякое многогранное социально-экономическое явление, землеустройство опирается на научные достижения различных направлений: естественного, технического, правового, экономического и других циклов. Среди естественных наук широко используются достижения почвоведения, земледелия и растениеводства; в техническом отношении землеустройство базируется на передовых методах геодезии, фотограмметрии, мелиорации, информатики; правовая сторона землеустройства регулируется гражданским, земельным, административным и другими направлениями юридической науки. В экономическом отношении землеустройство опирается как на общую экономическую теорию, так и на отраслевые экономики.
Вместе с тем землеустройство как социально-экономическое явление имеет свои закономерности проявления, свои предмет и методы научного исследования. На основе практического опыта и теоретического обобщения сложилась землеустроительная наука, изучающая функционирование земли и средств производства, неразрывно связанных с землей, а также методы организации территории.
Теория и практика землеустройства тесно связаны с научно-техническим прогрессом в народном хозяйстве, и особенно в агропромышленном комплексе. Связующим звеном между ними является проект, поэтому ядро землеустроительной науки составляет землеустроительное проектирование. На научной основе разрабатываются инструкции, указания, нормативы и рекомендации для осуществления землеустроительных мероприятий на практике. Кроме того, очевидно, что все землеустроительные предложения, отражаемые в схемах и проектах, должны быть всесторонне научно обоснованы.
Общие изложенное выше, можно сформулировать в следующие основные закономерности:
• землеустройство является составной частью общественного способа производства;
• землеустройство имеет государственный характер;
• землеустройство развивается и изменяется в соответствии с изменяющимися потребностями экономического и социального развития;\ Заключение.
Землеустройство как социально-экономическое явление представляет собой закономерно протекающий процесс и систему мероприятий по организации использования земель и устройству территории для меняющихся целей и условий производства, хозяйственного использования отдельных объектов недвижимости и социальных потребностей населения.
Землеустройство регулирует земельные отношения, организует использование, учет и оценку земель, разработку территориальных планов землепользования. Землеустроительная деятельность охватывает широкий спектр земельных вопросов во всех отраслях экономики.(16)
Изучение и учет закономерностей землеустройства позволяет глубже изучить и сформулировать его задачи и содержание на современном этапе. (15)
